La reforma constitucional para limitar la Deuda Pública


Reformar la Constitución de un Estado debe ser algo profundamente meditado, fruto del consenso y siempre por una causa que lo merezca dada su importancia en la defensa del sistema que depende de dicha Constitución. El cambio que nos proponen PSOE y PP para, supuestamente, poner un límite al endeudamiento público, no responde ni al primer ni al último criterio.

Lo primero es obvio, las prisas con las que se han puesto en marcha los voceros de ambas formaciones políticas para vendernos esta reforma va paralela a las prisas que tienen por aprobarla. Si nada cambia, quieren llevarla a cabo antes de las próximas elecciones generales del 20-N para que las nuevas Cortes constituidas refrenden el texto reformado. La falta de meditación da una idea de la categoría de aquellos que quieren imponerla. Si algo caracteriza a los países serios -aunque últimamente me pregunto cada vez más cuales son estos por las tonterías que hacen algunos de sus dirigentes (Inglaterra, EEUU, Alemania, Francia e Italia no se salvan)- es que las cosas importantes se piensan y se repiensan antes de poner en marcha ningún cambio que luego haya que echar marcha atrás.

Inglaterra no tiene Constitución pero sus leyes fundamentales son muy estables en el tiempo. Los EEUU han hecho pocos cambios constitucionales -27 en los 224 años que lleva en vigor- y sólo la enmienda que imponía la Ley Seca en 1917 -decimoctava- fue dada marcha atrás en 1933 -vigésimoprimera-. Esta estabilidad ha sido y es fundamental para fijar un marco de referencia en el que sus ciudadanos pueden desarrollar sus intereses con la seguridad de que las reglas de juego no van a cambiar bruscamente a la mitad de cualquier proceso productivo. El saber a que atenerse y al mismo tiempo disfrutar de una gran libertad de acción es uno de los factores que han permitido a los ciudadanos de estos Estados desarrollar su economía de la forma en la que lo han hecho y enriquecer de paso al Estado que los ampara.

La inversión productiva necesita perspectivas y esas perspectivas se basan en gran parte en la estabilidad de las reglas de juego.

Las prisas no son buenas y, si lo que se quiere es lanzar mensajes de estabilidad y cumplimiento a los mercados, podría haberse empezado por cumplir con los criterios del Tratado de Maastricht sobre los límites al déficit anual -3%- y a la Deuda Total -60%- de los estados miembros del área euro. Al saltarse a la torera estos criterios siguiendo los dictados de algún iluminado Keynesiano -individuo que obviamente no ha leído bien a Keynes y que tampoco sabe razonar en términos de economía de país (entiéndase Miguel Sebastián, Pedro Solbes o Elena Salgado)- y poner en marcha enormes planes de Gasto Público sin ahorro previo aumentando la Deuda Pública Total en poco más de dos años un 66%, estos señores han perdido toda credibilidad para los analistas y así tienen que dar ahora otro tipo de señales de que van a cumplir todos sus compromisos.

También podrían ponerse en marcha medidas de ajuste en el tamaño del Sector Público o cualquiera de las que se sugieren en la entrada de este blog ‘Medidas para salir de la crisis‘. Seguro que los mercados las recibirían con muy buenos ojos y sus posiciones sobre la deuda pública de nuestro país variarían considerablemente.

Respecto a la importancia de la reforma me permito incluir a continuación el texto del artículo 135 de la norma tal y como pretende dejarse para pasar posteriormente a comentarlo:

Queda redactado como sigue:

-1. Todas las administraciones públicas adecuaran sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.

-2. El Estado y las comunidades autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados miembros.

Una ley orgánica será la que fije el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las comunidades autónomas en relación con su producto interior bruto, mientras que las entidades locales deberán presentar equilibrio presupuestario.

-3. El Estado y las comunidades habrán de estar autorizados por Ley para emitir deuda pública o contraer crédito.

Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta.

Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la Ley de emisión.

El volumen de deuda pública del conjunto de las administraciones públicas en relación al producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

-4. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.

-5. Una ley orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las administraciones públicas en materia de política fiscal y financiera.

En todo caso, regulará la distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas administraciones públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse.

Igualmente, regulará la metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural y la responsabilidad de cada administración en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.

-6. Las comunidades autónomas, de acuerdo con sus respectivos estatutos y dentro de los límites a que se refiere este artículo, adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias.

En una disposición adicional única se establece que la futura ley orgánica deberá estar aprobada antes de 30 de junio de 2012 y deberá contemplar los mecanismos que permitan el cumplimiento del límite de deuda a que se refiere el artículo 135.3.

Los límites de déficit estructural establecidos en el 135.2 de la Constitución Española entrarán en vigor a partir de 2020.

Consideran los ponentes de esta reforma que la actual situación económica y financiera, marcada por una profunda y prolongada crisis, “no ha hecho sino reforzar la conveniencia de llevar el principio de referencia” a la Constitución, al objeto de fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española a medio y largo plazo.



El primer punto del artículo es una mera declaración de buena voluntad por parte de los redactores. Empezando por el mismo concepto de “estabilidad presupuestaria”, todo el punto es una vaciedad. Y es que “Estabilidad” no es lo mismo que “Equilibrio” -en este caso se exigiría que los ingresos (deuda emitida incluida) fueran iguales a los gastos-. “Estabilidad” implica cierta permanencia de sus cifras en el tiempo. Tanto al alza como a la baja. Es decir, los ponentes parecen querer decir que los sucesivos Gobiernos no deberían modificar el importe de los presupuestos ni siquiera a la baja. O al alza si la economía crece y los ingresos públicos van bien. Vaya una tontería económica.

Tampoco si hubieran utilizado “Equilibrio Presupuestario” en su lugar habrían cambiado mucho las cosas. A falta de otro texto que penalizara su incumplimiento, quedaría seguramente en simple retórica. Si a los hechos nos atenemos, el criterio de equilibrio presupuestario fue repetidamente incumplido por los gobiernos de PSOE desde 1985 hasta 1996. Llegó a ser ciertamente conocido por todos los economistas de aquellos años -no sin cierto recochineo resignado- la facilidad con la que los sucesivos Gobiernos aprobaban unos Presupuestos anuales y luego los superaban ampliamente por la vía del gasto.

A pesar de la vaciedad del primer punto, es a partir del segundo punto cuando puede observarse claramente como empieza el baile de engaños a los ciudadanos y la falta de todo uso práctico del cambio propuesto. El punto 2 habla de un límite al “déficit estructural”, término sobre el que no existe consenso y que unos califican como aquel déficit que explícitamente excluye el desfase en las cuentas públicas que no tengan que ver con la tendencia normal de la economía y que otros definen como aquel déficit alcanzado por una economía en épocas de pleno empleo.

En el primer caso, el concepto “estructural” excluye de las cifras así conceptuadas todo valor que se salga de la tendencia por motivos estacionales o de ciclo económico. Es decir, el “déficit estructural” haría referencia únicamente al importe del endeudamiento del Estado que no tuviera su origen en razones cíclicas o de recesión económica. La dos primeras preguntas son obvias. ¿Como separa nadie con ciertas garantías de independencia lo que es déficit por razones cíclicas o de recesión económica de lo que no lo es? ¿Es que no hay partidas de gasto keynesiano que puedan esconderse entre el resto de las partidas presupuestarias y la necesidad de endeudamiento justificarse en el declive de ingresos por razón de la misma crisis? La tercera es aún más importante. Si el “déficit estructural” excluye todo el gasto keynesiano sin ahorro previo que es lo que nos ha llevado a esta crisis de deuda, ¿para que sirve este límite al “déficit estructural”? Sus defensores podrían argumentar que este tipo de límite es útil para frenar a los locos por el déficit para financiar todo tipo de proyectos gubernativos y desde este punto de vista podría encontrársele alguna utilidad, pero en el contexto que nos ocupa deja las manos completamente libres al ejecutivo de turno para embarcarse en todo el déficit no estructural que desee. Déficit que es el que precisamente nos ha llevado a esta situación.

En el segundo caso no se sabe ni puede saberse cuales serían las cifras de este “déficit estructural” ya que nuestro país nunca ha alcanzado ni de lejos la situación de pleno empleo -entorno al 4% o 5% de paro real-. De conocerse estas cifras, las palabras de este segundo punto del artículo sólo serían de utilidad para limitar el déficit en momentos de pleno empleo, algo que podría ser interesante pero que no es lo que verdaderamente nos preocupa hoy a los ciudadanos. Máxime cuando estamos tan lejos de ese pleno empleo.

El acuerdo de Maastricht, acuerdo al que se supone que se refiere este segundo punto para fijar los límites al “déficit estructural”, en ningún caso habla de déficit estructural sino de un límite al déficit total anual -3%- de las Administraciones Publicas de cada Estado miembro. Pero tampoco es muy concreta la redacción de este punto y así deja abierta la puerta a cambios en estos límites según los criterios de turno de la Unión Europea -criterios políticos-.

De este argumento se deriva otro inmediato y de gran importancia. El redactor del punto no hace referencia a la temporalidad del déficit. No habla de déficit bi-anual, de déficit anual, de déficit trimestral o de nada que se le parezca. ¿Puede haber mayor muestra del despropósito y la dejadez con la que se ha redactado esta enmienda? Un déficit sin intervalo es lo más fácil de manipular.

Por otro lado, el primer párrafo del punto 2 no deja claro si es el conjunto de ambas administraciones, la Central y la de las CCAA, el que no pueden superar el límite del déficit estructural, o si cada una por su lado tiene libertad para actuar dentro de dichos límites -atendiendo al PIB que a cada administración le corresponde-. La diferencia no es baladí y el ponente de la enmienda constitucional pretende aclararlo en el segundo párrafo de este punto diciendo que será una ley orgánica la que fije “el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las comunidades autónomas en relación con su producto interior bruto”. Es decir, el gobierno de turno -la Administración Central o las Comunidades Autónomas con influencias en el Gobierno- podrá decidir disponer a su antojo del total del déficit decidiendo que parte del mismo les deja gastar a las CCAA. Si es que les deja algo -la “insolidaridad” entre Comunidades alcanzará también al déficit-. Claro que, como estamos hablando del “déficit estructural”, poco importa esto.

El punto 3 hace referencia al control del volumen total de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas. Este punto parece haber sido redactado por otro ponente pues es mucho más concreto al hacer referencia al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (que no del área euro -> Tratado de Maastricht) aunque este quede sometido al de Maastricht para cuestiones referentes a la Deuda Pública de los países del área euro. Desgraciadamente su valor como norma queda reducido a la NADA, además de porque no da intervalos temporales para el cálculo de la deuda total, porque los puntos que siguen le enajenan cualquier validez en situaciones de riesgo como la que ahora padecemos.

Y es que el punto 4 deja bien claro que los límites al “déficit estructural” y a la “deuda Total” reflejados en este artículo enmendado sólo aplicarán cuando no haya “recesión económica”, término harto difuso pero que puede hacerse concreto con el mero uso de la mayoría absoluta del parlamento. Es decir, bastará con que la mayoría del parlamento diga que hay recesión para que el supuesto control del déficit que pretende este artículo quede sin vigor. Y hala!! Barra libre al déficit otra vez!!

Para ahondar en el descrédito de la norma, el punto cinco deja claro que será una norma de rango muy inferior la que dote de gran parte de contenido a este artículo. Como ciudadano no puedo comprender -si no es por el hecho de que nuestro mediocre Presidente del Gobierno quiere pasar a la historia como alguien que modificó nuestra Constitución y por el hecho de que los miembros de su partido no quieren dejar escapar la posibilidad de utilizar el déficit público como herramienta de política económica keynesiana- que si lo que se pretende es que el acuerdo de limitar el Déficit quede reflejado en una norma del rango de una Constitución -para cuya modificación hacen falta el acuerdo de los dos quintos del Congreso y el Senado o la mayoría absoluta del Senado y los dos tercios del Congreso-, se deje una parte tan importante de su contenido, cual es la definición del término de “déficit estructural” al albur de los redactores de una ley para cuya aprobación sólo hace falta el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los Diputados del Congreso. Mayoría que ambos partidos han disfrutado en alguna ocasión desde el inicio de nuestra Democracia.

Mas concretamente, el punto 5 deja meridianamente claro que será una ley orgánica la que “regulará la distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas administraciones públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse. Igualmente, regulará la metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural y la responsabilidad de cada administración en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.”

Mas claro el agua. Estamos ante una reforma constitucional que no sirve para nada más que para que los políticos se hagan fotos frente a la cada vez más enfadada opinión pública que sufre su mediocridad. Espero que la UE no trague y haga que nuestros gobernantes cambien el texto para ajustarlo a criterios de solvencia económica cuales son los reflejados en el Tratado de Maastricht. Mientras tanto, los ciudadanos inteligentes nos sentiremos defraudados y los mercados seguirán mostrando el descrédito que les merece nuestra deuda soberana a pesar de las intervenciones del Banco Central Europeo.

Autor: Rafael Hernández Núñez

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2 comentarios el “La reforma constitucional para limitar la Deuda Pública

  1. Si leyeras con tranquilidad la entrada ‘Esta crisis que nadie entiende‘ verías como digo que Montoro y Rato se durmieron en los laureles de los éxitos conseguidos con la entrada en el área Euro y no supieron estar atentos a los cambios necesarios a realizar para que este problema de la burbuja inmobiliaria no nos estallara entre las manos. Pero este despiste o falta de capacidad nunca puede compararse con los tremendos errores de política económica que nos dejaron más de veinte años de crisis continuadas primero y luego una crisis de deuda que es exclusivamente culpa de los ministros del PSOE.

    Es verdad que al final del segundo mandato de Aznar el crecimiento de los precios de las viviendas ya se habían salido de madre, pero entonces casi nadie se explicaba la razón de este comportamiento. En 2005, cuando le dije a José Manuel González Páramo que el BCE tenía que tomar cartas en el asunto, este consejero del BCE me dijo que lo tenían previsto para dentro de tres años. Culpa tienen todos, pero unos mucha más que otros.

  2. Se ve que malos ministros de economía solo ha tenido el PSOE, no el PP, aunque estos últimos dejaran crecer la burbuja inmobiliaria hasta límites insospechados y con ello crearan un modelo de crecimiento insostenible.

    Esta reforma es una chapuza, pero es que PSOE y PP son unos chapuceros. ¿Qué esperábamos?

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